Estudo que será apresentado no Seminário de Diamantina defende renegociação da dívida estadual para evitar restrições a serviços essenciais

A revisão dos encargos incidentes sobre parcela expressiva dos passivos estaduais de longo prazo é crucial para evitar maiores dificuldades financeiras ao governo de Minas Gerais na sustentação de políticas públicas essenciais à população, que já se encontram restringidas em decorrência do elevado montante de recursos despendido com os serviços da dívida (juros e amortização).

A advertência consta de estudo sobre o endividamento do estado elaborado pelos professores Fabrício Augusto de Oliveira, da Escola do Legislativo, e Cláudio Gontijo, da UFMG, a ser apresentado no XV Seminário de Economia Mineira, que acontece entre 29 e 31 de agosto, em Diamantina (MG).

“A alteração do indexador e dos juros atuais é absolutamente necessária para que o papel do governo de provedor de bens e serviços públicos à sociedade não seja seriamente comprometido no futuro próximo”, afirma Oliveira.

A pesquisa que realizou em parceria com Gontijo avaliou a evolução do endividamento de Minas Gerais nos anos de 1998 a 2010, dedicando especial atenção às duas modalidades mais onerosas de obrigações da administração estadual: os passivos contratuais detidos junto à União e à Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig). Somados, esses débitos alcançaram cifra próxima a R$ 60 bilhões em 2010, significando 86% do estoque total da dívida fundada (vencimento superior a 12 meses).

A dívida mais problemática – e volumosa – é a que foi contraída com a União, cujo valor em 2010 correspondeu a R$ 54,8 bilhões. Ela foi originada no programa de saneamento fiscal das administrações estaduais instituído pelo governo central na esteira do Plano Real, que contemplou, além da privatização de empresas e bancos públicos, o refinanciamento dos passivos, sobretudo aqueles formados por títulos que exigiam, à época, juros crescentemente elevados para serem substituídos por outros no vencimento, ocasionando, assim, o crescimento explosivo do endividamento e a deterioração progressiva da precária situação financeira dos entes subnacionais.

As operações de reciclagem das dívidas foram iniciadas em 1997 e concluídas em 1999, com base nos parâmetros fixados pela Lei 9.496/1997, entre os quais figuravam uma taxa mínima de juros equivalente a 6% ao ano; atualização monetária pelo IGP-DI; limite máximo de comprometimento de receita com o pagamento dos serviços da dívida; inclusão do valor que superar esse limite no saldo devedor, a ser quitado em até 10 anos; amortização de 30 anos, mediante 360 prestações mensais e consecutivas.

Endividamento em expansão
No caso de Minas Gerais, o acordo de refinanciamento foi firmado com o governo federal em fevereiro de 1998, sendo os juros estabelecidos em 7,5% e os dispêndios com os serviços da dívida renegociada, que incorporam ainda a variação do IGP-DI, limitados a 13% da Receita Líquida Real (RLR).

Essas condições, que seguiram as regras estabelecidas pela Lei 9.496/1997, se mostraram perversas, na avaliação de Oliveira, uma vez que não permitiram o equacionamento das dificuldades de financiamento do estado e, ao mesmo tempo, implicaram acentuado ritmo de expansão da dívida.

Um primeiro complicador derivou diretamente do mecanismo de atualização monetária do passivo. “A escolha do IGP-DI como indexador foi um equívoco, porque esse índice de preço é muito dependente da conjuntura macroeconômica e reflete com grande sensibilidade a evolução do câmbio”, diz Oliveira. De fato, em comparação a outros indicadores, o IGP-DI teve variação muito mais pronunciada entre 1998 e 2010, acumulando alta de 206,30%, enquanto o IPCA, utilizado no sistema de metas inflacionárias do Banco Central, subiu 122,78% no mesmo período, o que perfaz uma diferença da ordem de 68%.

“Se o IPCA tivesse sido utilizado na atualização monetária, o aumento da dívida teria sido 24% inferior ao crescimento das receitas, possibilitando a redução de seu estoque e dando melhores condições de financiamento ao estado”, comenta Oliveira.

A taxa de juros estabelecida se tornou outro fator adicional de embaraço, à medida que, somada à variação do IGP-DI, fez com que os encargos pagos pela dívida contratual nos anos analisados alcançassem custo superior ao que o governo federal incorreu para refinanciar sua própria dívida no mercado. Segundo o estudo de Oliveira e Gontijo, a dívida mineira teve correção acumulada de 684,25% entre 1998 e 2010, ao passo que a taxa básica de juros (a Selic), que remunera o passivo mobiliário da União, subiu 649,01% em idêntico período.

Como os dispêndios efetivos com os serviços da dívida ficaram limitados a 13% da Receita Líquida Real (RLR) e esta, por sua vez, teve incremento menor do que o dos encargos, o saldo devedor do governo de Minas Gerais cresceu fortemente, a despeito dos substanciais pagamentos efetuados e o significativo esforço fiscal que foi empreendido visando o controle dos gastos públicos.

Esse descompasso entre gastos financeiros e receitas é comprovado pelas informações sistematizadas por Oliveira e Gontijo. Nos 12 anos analisados, além de ter gerado continuadamente resultado primário em suas contas, o governo desembolsou, a preços constantes de 2010, R$ 39,4 bilhões para pagar juros e amortizar a dívida. O estoque do passivo contratual, no entanto, seguiu trajetória ascendente, passando, também em valores deflacionados, de R$ 56,1 bilhões para R$ 64,5 bilhões, o que significou elevação real de 15%.

O crescimento do saldo devedor resultante desse descolamento dos encargos e das receitas é preocupante, de acordo com Oliveira, tendo em vista que os valores acumulados deverão ser obrigatoriamente pagos entre 2028 e 2038, de modo a liquidar integralmente o contrato da dívida renegociada com a União.

Caso não sejam alterados os parâmetros atuais de correção aplicados à dívida, a estimativa mais otimista é que os desembolsos que o governo necessitará efetuar compulsoriamente subirão de 13% para 16,9%, exigindo esforço fiscal adicional e, consequentemente, podendo comprometer outras áreas essenciais, como saúde e educação.

Mudança na LRF
“A mudança do atual indexador é fundamental, devendo ser substituído por outro que seja mais convergente com as receitas, como o deflator implícito do PIB”, argumenta Oliveira. Segundo ele, os juros também devem ser reduzidos para algo em torno de 3%, para se tornarem mais condizentes com o cenário atual, de queda persistente da taxa Selic.

Diversas iniciativas parlamentares já foram encaminhadas nesse sentido no âmbito do Congresso Nacional, com propostas de substituição do IGP-DI pelo IPCA, a prefixação da taxa de juros, a adoção da TJLP e a vinculação dos recursos pagos pelos estados a um fundo para o financiamento de infraestrutura econômica.

Para implementar qualquer alteração, entretanto, será necessário modificar o artigo 35 da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esse dispositivo – que proíbe operações de crédito entre os entes federativos – é constantemente invocado pelo governo federal para protelar e rejeitar uma possível revisão dos parâmetros da dívida contratual firmada com os estados ao amparo da Lei nº 9.496/1997. “Do ponto de vista legal, terá que ser removido esse obstáculo para possibilitar uma nova renegociação”, afirma Oliveira.

Em relação à dívida contratual com a Cemig, que atingiu valor superior a R$ 5 bilhões em 2010 e quase dobrou de tamanho desde 1995, o governo estadual conta com instrumento apto a reduzir o peso desse passivo sobre o Tesouro. Em dezembro do ano passado, a Assembléia Legislativa aprovou a Lei 19.964, autorizando o executivo a contratar empréstimos com bancos internacionais, cujos recursos serão direcionados à reestruturação da dívida com a Cemig, o que poderá aliviar a situação financeira do governo, na opinião de Oliveira.

Em breve, o economista lançará o livro A dívida pública do estado de Minas Gerais: a renegociação necessária, resultado de análise minuciosa que abrange o período de 1994 a 2011, abordando as gestões dos governadores Eduardo Azeredo, Itamar Franco, Aécio Neves e Antonio Anastasia.

(Danilo Jorge)